据估算，广州设计之都项目整体改造完成后，年产值将由原来的5000万元提升至超百亿元。

广州设计之都项目是政府收储模式的代表。

(资料图)

作为我国工业用地最紧张的制造业强市之一，广州正高标准、强力度为“产业第一、制造业立市”的目标释放空间，用地面积约占全市现状工业用地面积三分之一的村镇工业集聚区，成为存量更新时代推动制造业“回流”的重要抓手。

8月上旬，广州发布了2023年村镇工业集聚区更新改造试点项目清单，涉及6个区的7个项目，总用地面积约204公顷。加之2022年度9个试点项目，两批16个试点累计总用地面积达464公顷，顺利实施后，预计可提供近1121万平方米建筑面积的新增产业载体，实现工业总产值约811亿元，贡献税收约37亿元。

试想，广州现有村镇工业集聚区2705个，完全更新改造后的潜力不可估量，但因“小、散、乱”等历史特征而积弊已深，改造绝非一蹴而就。5月中旬，广州对去年的9个试点项目授予了“规划实施促进示范点”牌匾，以此为村镇工业集聚区“改造方案编审、产业策划引入、落地实施评估”提供全流程规划支撑服务，保障村镇工业集聚区改造项目有序推进，以点带面打造一批“广州样板”。

引领城市发展的规划力量，在村镇工业集聚区改造进程中起什么作用？近日，南都记者深入多个村镇工业集聚区，试图寻找背后的“答案”。

积弊待除

40多年前，改革开放的号角下，珠三角地区经济迅猛发展，工业化、城镇化进程加快，孕育了强大的乡镇企业经济，演化出村镇工业集聚区的样态。

村镇工业集聚区又称村级工业园，指分布于广州行政范围内的村集体经济组织所有权土地上（包括使用权为村集体的国有土地），占地5000平方米以上，主要为工业、仓储、物流等用途的工业集中区块。

因用地成本低、使用多元灵活等优势，村镇工业集聚区愈发受到初创企业、中小微企业青睐。根据2019年摸查数据，广州现有村镇工业集聚区2705个，总用地面积131.62平方公里，集聚了约中小微企业20万家。这些园区集中分布于广州外围地区，其中白云、番禺、花都、增城等四区的园区用地规模，合计占全市村级工业园用地的85%。

只不过，“小、散、乱”使得广州村镇工业集聚区产业低端、空间效益低、品质不足等积弊已深，严重制约其高质量发展。据统计，5公顷以下园区约占75%，往往与村集体居住用地、村集体农用地混杂，且多为低层厂房、仓库或堆场，总产值仅占全市工业企业总产值10%，税收仅占全市工业企业总税收的6%。

增城区是广州的制造业重镇，坐拥国家级经济技术开发区，产业基础扎实，拥有较多连片成片产业用地。广州市规划和自然资源局增城区分局（以下简称“增城区分局”）相关负责人告诉南都记者，增城现有94个村镇工业集聚区，多数面临“在园企业规模小、规划空间布局乱、生产质量效能差、土地利用效率低”的问题。上境村村镇工业集聚区就是其中的典型代表。它是增城面积最大的村镇工业集聚区，总面积近800亩，紧邻增城经济技术开发区，处于穗莞深产业带的重要节点上，区位优势尤为明显。但仙村镇政府相关负责人直言，园区各项产出指标“少得可怜”，“整个园区村集体物业面积不到20万平方米，容积率仅0.34，在园企业26家，以物流仓储、建筑材料制造等低端产业为主。2021年园区企业总产值约1.4亿元，年纳税总额不到600万元，亩产税收仅7000元。”

“周围在大力发展高端产业，还把一块低效的工业用地放在这里，肯定不合时宜，因此十分具有改造的迫切性。”增城区分局上述负责人表示。

示范效应

纵观珠三角地区，土地开发强度已逼近极限，但产业发展对土地空间的渴求从未停止，工业用地改革热潮在各地掀起，尤其要破解存量工业用地低效的困局。广州也如此。

存量更新时代，村镇工业集聚区的转型发展从过去的自发式更新转向多方参与、成片连片、利益统筹的新阶段，迭代升级的政策成为支持集聚区创新更新路径的重要保障。

2019年起，广州市规划和自然资源局联合市工业和信息化局开展村镇工业集聚区整治提升等系列工作，先后出台《广州市提高工业用地利用效率实施办法》《广州市工业产业区块管理办法》等系列政策，推动存量工业用地集聚化、园区化发展。2019年至2021年，广州累计完成超过33平方公里村镇工业集聚区改造，有效推动产业集聚和园区集中连片发展，新引入企业5787家，预计新增年产值超730亿元，并涌现了一批示范项目，为新项目更新改造探索提供经验借鉴。

例如，作为政府收储模式代表的广州设计之都项目位于白云区中部，土地权属黄边经济联合社，占地面积35公顷，建筑面积达119万平方米。2019年以前，这片区域还是落后的黄边村村级工业园，以汽修厂为主，制鞋、制衣等小散乱低端业态扎堆，500亩用地年产值不足5000万元。

为实现土地成片连片改造，形成高端产业载体，白云区政府统一对地块进行规划和招商引资工作。广州市规划和自然资源局白云区分局（以下简称“白云区分局”）片区改造管理科负责人邱朝烨介绍，设计之都充分利用“三旧”改造政策，创新应用“土地储备+旧厂房改造+旧村庄改造+留用地开发+拆违治乱”组合拳，通过历史存量违建清拆与成片连片改造相结合，以改带拆、以拆促改、拆改结合，共拆除历史违建20万平方米，腾出83万平方米的城市连片发展空间，大大提高土地利用率。

“园区面积30%由政府无偿收储为国有用地，余下70%由村集体自主改造。”邱朝烨指出，这既新增了国有用地，落实政府产业布局，又保留了部分集体用地，最大限度保障村集体和村民利益。此后，区政府负责片区规划设计，力求打造精品工程，村自主改造用地则由白云城投公司负责建设开发和运营。

据估算，广州设计之都项目整体改造完成后，预计年产值将由原来的5000万元提升至超百亿元，税收超20亿元。而原村级工业园的22万平方米无证物业，改造后预计能让村集体物业获得36万平方米有证物业，租金收入达到原来的3倍。

“广州样板”

面对数量庞大的村镇工业集聚区，广州无法让改造“一步到位”，势必探索出一条适合广州发展的新路径，既突出规划的引领性和落地实施性，又要以点带面有序推进。

广州市规划和自然资源局有关负责人表示，广州村镇工业集聚区更新改造坚持“产业、空间、政策三位一体”的总体思路，通过高标准编制《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》，分区分策分步推进村镇工业集聚区更新改造，实现园区土地更集约、房子更漂亮、环境更整洁、生活更富裕的总体目标。

2022年以来，广州市规划和自然资源局联合市工业和信息化局积极推动村镇工业集聚区更新改造试点工作，以期通过试点项目实施形成示范效应，形成可复制可推广的经验做法，打造村镇工业集聚区更新改造“广州样板”。

去年8月，广州市规划和自然资源局牵头制订起草的《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（以下简称《若干措施》）正式印发。文件提出完善历史用地手续、用地指标和规模支持、提高产业用地配套设施比例、支持产权分割转让等方面的政策创新。同时，进一步探索按照政府收储、单个全面改造、纳入旧村全面改造、微改造、淘汰关停、现状保留六种方式，分类推进村镇工业集聚区更新改造，鼓励园区与周边村集体留用地、政府储备用地连片整备、统一规划、统筹开发。

在此基础上，上述两部门联合发布《广州市村镇工业集聚区更新改造试点项目（2022年第一批）清单》，包括上境村村镇工业集聚区更新改造项目在内的9个试点项目在列。

增城区分局上述负责人指出，有了《若干措施》指引，增城区成立了工作专班全流程跟进、高位协调，区相关部门以项目落地为目标协同作战，同步开展招商引资、详细规划编制、实施方案审批等工作，由仙村镇政府负责征地拆迁。得益于市级“三旧”用地报批“填空式”模板，从2022年8月23日算起，上境村项目仅用1个月左右即完成从报批组卷到用地批准。

值得一提的是，政府部门的靠前指导服务，让试点项目发展“如虎添翼”。以上境村项目为例，其于2022年3月启动数据摸查、5月开展清租补偿和拆迁、9月完成首期用地报批、12月组织土地出让，拿地即开工，跑出了村镇工业集聚区项目方案审批、清租补偿、用地报批的“加速度”，成为全市更新改造项目用地报批最快、第一个完成挂牌出让和启动动工建设的村镇工业集聚区更新改造试点项目。

产业衔接

“村镇工业集聚区在历史上的规划大多是无序的，由村里自发形成，引入产业也相对低端。”增城区分局上述负责人指出。

由于缺乏前期规划，大部分村镇工业集聚区长期存在厂居混杂的现象，园区产业关联度弱，主导产业不明细，导致“有企业无产业”。有专家指出，部分村集体为了保障租金收益，不得不降低企业入驻门槛，陷入低效发展的恶性循环。

摒弃“先改空间、后引产业”的传统发展模式，“产业、空间、政策三位一体”的总体思路在此次村镇工业集聚区更新改造中得以充分体现。

从两批改造试点项目来看，首批9个项目拟引入的产业包括发展人工智能、数字经济、生物医药、信息技术等，第二批7个项目拟引入的产业包括智能装备及信息科技产品研发制造、美丽健康产业、时尚产业等，多为高端产业业态。

按照规划，上境村项目将建成智能网联汽车零部件制造项目，总建筑面积约147.76万平方米，首期已于3月19日正式动工。项目引入万洋集团运营，紧盯项目土地整备、方案审批、征地拆迁等关键环节之余，“产业链招商”也在精准开展。

据仙村镇政府有关负责人介绍，在深入分析增城区传统产业基础后，上境村项目瞄准汽车零部件全产业链条精准招商，明确以智能网联汽车零部件、汽车电子及相关配套产业为主导产业，导入一批汽车产业中小企业，着力构建汽车全产业链集群，补齐珠三角汽车零部件产业链短板。

若再往早期的示范项目看，广州设计之都定位精准，重点引进建筑设计、工业设计、时尚设计、数字芯片设计、文化创意设计五大产业，建设全方位的产业及生活配套，打造大湾区设计产业国际品牌集聚地；天河小鹏汽车产业园重点引进智能网联汽车产业链上下游及服务配套机构、企业，在岑村片区附近建起一个智能网联新能源汽车产业园……

值得一提的是，《若干措施》强调注重产城融合，提高产业用地配套设施比例。在这方面，白云区于2021年印发了《城市更新旧村庄改造项目产业导入指引（试行）》，注重加强产业规划衔接、片区协同配合。

白云区分局旧村庄改造管理科副科长张伟韬指出，黄边村全面改造严格按照各圈层的产业占比要求，其中第一圈层（环城高速以南）保持产居比5：5，第二圈层（华南快速路以南）保持产居比3：7，保障产业用地，明确项目投资要求，提高产业用地利用率。项目引入改造企业后将签订产业监管协议，在日常中加强监督管理，进一步推动企业立足片区产业定位，通过城中村改造推动产业转型升级、完善产业布局。

进退得宜

试点项目作为“先行军”，结合各自实际开始了创新探索，广州也立下了不同阶段的发展目标。为减少改造项目在实操过程中的堵点，广州市规划和自然资源局进一步组织编制了《村镇工业集聚区更新改造指引》，明确更新改造项目的全流程工作要求，统筹指导前期策划、单元详细规划、改造实施方案编制、项目建设四大环节。

可以预见，未来村镇工业集聚区的产业发展将更加集约化、高端化。但原本不符合定位的产业又将何去何从？上境村项目给出了答案。

据仙村镇政府上述负责人介绍，为有效提升园区土地利用效益，除了两家原有的规上工业企业，其余不符合园区发展定位的低端企业均需清退转移至周边的合适园区。此时，征地拆迁不仅要获得企业同意，更要获得村集体许可。

“我们由镇领导班子带队下沉一线，深入村民家中面对面谈政策、谈规划、谈机遇、谈红利，用一个月时间完成了征地入户签名和协议签订，又深入工厂企业大力动迁，用了三个月完成了首期土地建筑物的拆迁”，该负责人进一步表示，倘若低端产业能够达到区域产值税收保准，政府也会希望留下他们在改造园区继续发展。

上境村项目采取净地出让的方式，目前已引入企业12家，其中规上企业达7家，国家高新企业3家，专精特新企业2家，新三板上市企业、瞪羚企业1家。12家企业已准入8家。

“我们的产品分两种业态，一种是四五层高的可定制化厂房，另一种是11层的标准化高层厂房。”广州（增城）万洋科技城项目相关负责人告诉南都记者，对于处于成长期、实力稍弱但具有发展潜力的企业，园区也会允许其入驻高层厂房，“我们可以一层层卖，也可以半层半层卖，就希望能把优质企业留下。”按照预期，上境村项目将于2025年投产，产业空间载体由不足20万平方米增至超100万平方米，预计年产值达83.4亿元，亩均产值约1500万元，年税收3.34亿元。园区企业总产值、年纳税总额相比2021年的约1.4亿元、不足600万元，将分别提高60倍和63倍。

南都广州新闻部出品

采写：南都记者 莫郅骅 摄影：南都记者 冯宙锋

广州村镇工业集聚区更新改造坚持“产业、空间、政策三位一体”的总体思路，通过高标准编制相关规划，分区分策分步推进村镇工业集聚区更新改造，实现园区土地更集约、房子更漂亮、环境更整洁、生活更富裕的总体目标。

——广州市规划和自然资源局

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