写在前面：

城市街道设计导则对于打造高品质公共空间和促进城市低碳绿色发展具有重要作用。以昆明市为例，本文介绍了《昆明城市街道设计导则》编制时针对本地情况进行的目标定位思考、体例比选和成果形式的定制，总结了编制的主要特色。

王悦

宇恒可持续交通研究中心

部门经理

背景

一个优质的城市环境品质，能帮助城市捕捉到更多的发展机会，获取更丰富的资源，吸引更多的经济增长要素，争取有利的竞争优势，提升城市竞争力。道路和交通设施是城市公共空间和基础设施的重要组成部分，一般占城市建设用地面积的15%~25%。根据联合国人居署的研究，一个宜人的城市应当有50%的公共空间(含图书馆、体育场馆、影剧院等市民活动场所)，而其中城市道路所占比例高达1/3~1/2。因此，充分利用街道空间，挖掘其交通功能以外的社会功能和人文功能，打造高品质的城市公共空间，进而促进城市低碳、绿色和可持续发展，已成为越来越多城市管理者、规划设计人员和普通街道使用者的共识。

近年来，全世界范围内掀起了编制街道设计导则的风潮。美国纽约市于2009年出台《街道设计手册》并在2016年进行更新，受到广泛关注。西雅图(2005)、洛杉矶(2008、2011)、旧金山(2010)等美国城市也出台了各自的街道设计导则。欧洲大部分国家都有城市编制街道设计导则，其中最著名的伦敦《街道手册》(ManualforStreets)，强调街道不仅是交通廊道，还必须是人们愿意生活和停留的场所。在亚洲，阿联酋首都阿布扎比(2010)、印度首都新德里(2009)等城市的街道或步行、自行车交通设计导则均在业内产生广泛影响。日本于2009年发布《土地、基础设施、交通和旅游白皮书》，提出促进步行和自行车优先街道的建设，包括重点在学校周边构建步行优先空间，以及在全国设立98个自行车环境示范区。

过去20年是中国机动化大发展的时期，城市交通决策的话语权被以小汽车为主的机动车交通所主导。人们普遍认为道路就是要满足小汽车的快速通行，却忽略了城市为人服务的基本价值。2013年，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)印发，明确要求城市切实转变过度依赖小汽车出行的交通发展模式。2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)中提出树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。2017年，习近平总书记提出“城市管理要像绣花一样精细”。在上述宏观政策背景下，北京市发布《城市道路空间规划设计规范》(DB11/1116—2014)，提出统筹规划设计道路空间，将道路空间分配向步行和自行车交通倾斜。《上海市街道设计导则》重点对街道空间内与人的活动相关的要素进行设计引导，提出从主要重视机动车通行向全面关注人的交流和生活方式转变，从道路红线管控向街道空间管控转变，从工程性设计向整体空间环境设计转变，从强调交通功能向促进城市街区发展转变。《深圳市道路设计指引(试行)》更加注重道路细部设计、材料选型和工程做法，以对街道建设实施给予直接指导。

昆明市因其悠久的历史和依山傍水的自然资源，街道尺度宜人、形态丰富。紧凑的城市结构和宜人气候赋予了昆明市民良好的绿色出行传统。昆明市是全国第一批公交都市示范城市和住房城乡建设部首批步行和自行车交通示范城市。以“窄马路，密路网”著称的呈贡低碳城市示范区为首批国家级绿色生态示范城区。尽管如此，昆明的街道空间与环境品质仍然面临诸多挑战。另外，昆明城市特色鲜明，但至今仍缺乏适应本地道路实际情况的指导文件，相关技术规定基本沿用国家标准。基于此，2017年初昆明市委、市政府启动《昆明城市街道设计导则》(以下简称《导则》)编制工作，旨在坚定昆明市从“以车为本”回归到“以人为本”的发展理念，为街道新建和改扩建工作建立长效统一的高标准。

《导则》编制的基本问题

1

目标定位

厘清街道功能

昆明市街道是本地公共生活的主要空间载体，是居民使用频率最高的公共空间，不仅南屏街、翠湖路等兼具特殊功能的商业或景观街道是城市标志性的目的地，钱局街、吴井路等居民日常使用的街巷中也时刻发生着邻里交往、散步休憩、零散买卖、社区议事等市民生活。因此街道同公园广场一样，需要符合公共生活需求的环境品质和服务设施。

其次，昆明市街道还串联公园、广场、商业中心、图书馆、剧院和公共汽车站等公共设施，直接影响这些公共设施的可达性、使用效率和服务质量。当更多的人被吸引到城市街道上时，步行和逗留的人数显著增加，不仅可以提升城市的安全性，而且能够促进公共空间中社会活动和经济活动的增长。随之而来的是更多优质公共空间有序或自发的产生，从而吸引更多的人来到城市公共空间，进一步支持多样活跃的城市生活。

再次，昆明市街道也是城市形象的重要载体，街道风貌直观地体现城市精神和城市底蕴。昆明究竟是南屏街、金碧路的繁华商埠，还是翠湖路、滇池路的山水田园?不同的街道反映着城市某一层面或某一时期的性格。保护街道的文脉传承，使街道成为昆明市丰富历史文化底蕴和山水景观情怀的物化呈现，对昆明市在世界城市之林彰显自己的风采与个性有着重要的作用。

完整街道元素

要想形成良好的街道氛围、强调街道的场所感，必须对红线以内的道路空间、地块退线范围及沿街界面有一个整体的塑造和控制。传统的道路设计以红线作为设计范围。红线以外至道路两侧建筑界面之间的空间长期以来属于被忽视的区域，往往存在不同高程、不同铺装、不同绿化、不同街道设施等现象。另一方面，由于没有统一规划设计，建筑至道路之间的空间功能定位模糊，很多临街商铺前面的空间都被用作停车、活动商贩、商户广告等用途，影响行人通行和城市景观。近年来，完整街道的概念被业界广泛接受，应将街道设计的范围扩大至道路两侧建筑界面(含围墙栏杆)之间，对街道空间资源进行统一规划和分配(见下图)。

典型街道元素在U型断面上的分布

多元目标读者

《导则》究竟应该定位为一本为专业人员工作辅助的工具书，还是向社会宣传推广以人为本街道理念的科普读物，会直接影响编制思路与体例。因为一个城市编制一本技术导则的机会难得，因此团队在编制之初明确了《导则》读者应当兼顾决策者、规划设计人员、市民：《导则》应以寻求理念认同为出发点，重点针对道路规划设计及工程技术人员实操使用，同时兼具宣传教育作用。

2

体例选定

目标读者关注点的差异会导致《导则》最终呈现出不同的风格，在框架体例、图文比例、语言风格等多方面不一而同。其中最重要也是最初需要确定的是框架体例。通过对比多本影响力较大、内容较完善的街道设计导则，主题框架主要分为两种：1)以目标为导向组织导则条文;2)以街道元素为导向组织导则条文(见下表)。前者会先设立若干希望街道能够达到的具体可感知的目标，如安全、便捷、舒适、绿色等，再将要达到此目标需要遵循的策略、条件和要求以条文的形式罗列于每个目标之下。后者则以街道上的元素为纲，如通行空间、隔离形式、街道设施、绿化景观、照明、指示标识等，以条文的形式罗列相应元素的空间、位置、选型需要满足的基本原则和条件。

街道设计导则体例比较

总而言之，以目标为导向比较适合对相关理念较为陌生的城市，作为精细化管理第一步的政府报告或文件推出，以期将笼统的理念拆解至道路设计和管理时具体的价值取向;而以元素为导向比较适合已经过一轮或多轮相关宣传的城市，在业内甚至市民中已建立了理念层面的共识，更加需要一个政策性文件来指导日常工作时遇到的具体而微的复杂情况与技术细节。

依据编制之初确定的多元目标读者原则，《导则》最终确定以目标框架为主，首先解决理念认同的问题，在结合昆明市街道的特色、发展阶段与突出挑战后，提出“安全有序、便捷宜人、文化活力、生态绿色”四大目标。此外，本着循序渐进、将一个复杂问题分解为若干简单问题的技术思路，编制团队提出了“目标-策略-条文”三级体系，将四个目标分解为18条策略，诸如“保障路权、各行其道”“提升街道遮阴品质，兼顾活动与景观需求”等，设计要点一目了然，且做到在策略层面将元素归类编写，以便于技术人员查找。

《导则》编制的主要特点

1

为昆明量身打造，反映本地特色

昆明是一个特色鲜明的城市，街道应当能够凸显、烘托城市的特色，因此本文总结了昆明与街道空间环境需求有关的六项城市特色，并分别在《导则》中予以呼应。

半城山水半城街

“半城山水半城街”充分概括了昆明古城街巷格局。除了“三山一水”的城市自然山水格局之外，还有圆通山、翠湖位于城市的心脏地带，盘龙江、宝象河等若干条水道穿过城市汇入滇池。因此，《导则》明确了彰显城市山水环境特征、以街道为媒介将山水引入城市生活的发展策略，将绿道尤其是滨水绿道的设计原则作为重点内容之一，做了较为详尽的展开;并在街道分类中将“山水绿道”作为单独一类道路做了专门的规定;进一步以盘龙江滨江路为例进行示范性设计。

历史悠久，文化丰富

昆明是国务院公布的首批24个国家历史文化名城之一，拥有2200多年的建城史，其街道有着丰富的历史文化积淀。其中文明街历史街区完整地保留了昆明街道的传统风貌，市中心的其他大部分街区虽然经历了现代化的城市更新，但街道肌理仍植根于传统的街道网络，部分历史建筑点缀其间。街道作为城市文脉的展示窗口，应当能反映昆明丰富的历史底蕴。《导则》要求在三个层面上保护昆明的历史风貌：保留历史街坊格局、整体保护街道风貌、街道元素体现历史文化特色。

旅游城市，游客众多

昆明是旅游城市，游客众多，街道服务设施十分重要。但中国城市在规划上普遍没有涉及街道服务设施，既有规范标准对其约束力不强;设计上缺少设置的原则和标准，使用不便;后期运营管理上没有明确的主体，市政工程改造中极易被取消或错置。因此应当通过《导则》明确街道服务设施的设置标准和原则，如强调完善的标识系统;推荐多种先进游客服务设施等。尤其针对昆明市存在的若干套体系的行人指路标识系统，《导则》中要求加以统筹合并。

四季如春，悠闲生活

昆明市物华天宝，四季如春，城市中有浓厚的休闲慢生活的传统。街头巷尾的微型广场绿地能为市民提供日常生活所需的活动场地。因此，《导则》中提出活动场地的布局、规模要求以及活动、公共服务设施的设计原则等，鼓励设置街头微公园，提倡营造活跃的街道界面。

以退线空间活化为例，建筑退线空间作为街道与建筑之间的连接和人群较为集中的场所，其品质好坏对于街道整体品质的塑造尤为重要。然而，《昆明市城乡规划管理技术规定(2016版)》要求各级城市道路的最小建筑退线距离为10~50m，尺度较大，无法形成连续可感知的街道界面。为此，《导则》特别规定：1)建筑退线空间内不应设置机动车通道或机动车停车位;2)建筑退线空间内不宜设置为不可进入的草坪、灌木绿地空间;3)建筑退线空间不应成为建筑和人行道之间联系的障碍。此外，针对不同尺度的退线空间，鼓励灵活布置休憩社交场所、可移动式售贩亭、商业外摆、集装箱式商铺、广场舞场地、运动场地、儿童游乐场地、小型绿地公园和社区广场，通过植入有效功能以活化街道氛围(见下图)。

退线空间植入城市功能

日照强烈，光能风能资源充沛

昆明市日照强烈，风能光能资源充沛。一方面可以依托街道设施，加强对风能、太阳能等可再生能源的利用，另一方面也应当对街道遮阴给予格外关注。问卷调研结果显示，一年中女性需要使用遮阳伞的时间长达8个月。因此，《导则》对遮阴的要求提到了较高的高度。例如：新建道路应优先考虑三幅路，形成林荫道;不得通过砍伐行道树增加街道空间;交叉口与地块出入口处行道树应连续。同时，在条文中严格控制交叉口与地块出入口的尺度。

与很多其他城市的建成区一样，昆明市也困扰于1997年出台的《城市道路绿化规划与设计规范》(CJJ75—97)中25%甚至于30%的道路绿地率要求，同时也存在街道绿化过于偏重观赏性而忽略了为人活动提供舒适性的问题。街道绿化的根本目的是为人服务，街道空间有限的情况下，提供遮阴、改善街道环境是街道绿化的重中之重。因此种植高大乔木比设置不可进入的草坪或灌木绿化更加重要(见下图)。《导则》提出：以绿化覆盖率替代绿地率控制街道绿化水平，鼓励种植高大乔木取代景观草坪与灌木。

绿化覆盖率与绿地率的直观比较

亚热带气候，雨季、旱季分明

昆明市属于中国二类气候区，年降雨量较高，城市建成环境对于地下水以及城市周边环境的负面影响较大。目前昆明市主城区的道路面积率达10.45%，并且数字还在不断提升。《导则》提出依托街道的绿化系统，通过多种技术手段对雨水进行有效的控制、过滤以及削峰，显著增强城市抗洪、抗灾能力，同时增强对地下水的补给。

2

对接实际工作中的现实挑战，

提供解决办法

《导则》编制不仅应当重视城市本底资源特征，还要密切关注城市街道使用现阶段存在的最突出挑战和城市建设过程中的实际困难。因此，编制团队通过实地踏勘、行人和自行车出行行为调研、问卷调查、部门座谈等途径对街道面临的主要问题进行了分析和概括。

道路空间资源有限

如同许多中国城市的建成区，昆明市街道不是一套图纸规划出来的，而是随着时间的推移逐渐生长。在城市人口总量大幅提高，机动车、电动自行车等交通参与者爆发式增长的20年来，城市道路空间资源的增速明显滞后，但这并不意味着城市道路需要加速扩张。世界范围内无数案例表明，通过道路扩张解决拥堵问题无异于饮鸩止渴。道路资源的核心问题在于道路空间分配、路权保障，其根本取决于针对交通参与者的优先级建立广泛的共识。

《导则》经过多方的研讨和论证，最终在保障路权方面提出了较高的标准。例如：各级城市道路均设置人行道、非机动车道且不得中断;主次干路应设置机非物理隔离;将单条机动车道最小宽度从3.25~3.5m(小客车专用路)压缩至3.25m;最小转弯半径压缩至10m。

此外，《导则》对空间不足时道路改扩建的保障次序予以明确。提出在道路改建时由于空间有限确实不能满足横断面分区要求的，应当按照如下顺序优先安排：1)公交专用车道，非机动车道，行人通行空间，一条机动车道;2)机非隔离带，行道树或设施带;3)其他机动车道;4)休憩景观带，中间分隔带(见下图)。

街道空间分配的优先级

新的交通方式对传统街道秩序的冲击

近年来，昆明市电动自行车的增长十分迅猛，2015年保有量已达111万辆，较10年前增长4.1倍。电动自行车的出现打破了街道原有的秩序，引发了许多冲突，在街道空间或规划设计层面，需要关注的是电动自行车的路权问题，主要包括停放、通行和交叉口等候。因此，《导则》针对电动自行车的尺寸将单个自行车停车位的宽度由0.4m提高至0.6m，并且针对沿街散点式停车和地铁站、商业中心等特殊地点的集中式停车给出了较为详尽的布设原则。通过在交叉口施划非机动车前置等候区、左转待转区等手段尽可能明确电动自行车的路权(见下图)。

交叉口电动自行车等候区域改造

重点片区街道品质不佳

昆明市的城市建设水平参差不齐，在城市中心区和旅游热点地区的街道网络尚不能统一品质，行人常常拐过一个街角就从整洁宜人的街道环境步入杂乱无章的背街小巷中。因此，《导则》强调要在城市重点片区着力改善街道网络通达性、一个区域统一建设标准，如采用风格统一的铺装、公共服务设施等。

街道服务设施无序

在对昆明市二环以内的道路进行全面踏勘后，编制团队发现街道上鲜少设有座椅、自行车停车，因此随处可见市民“就地取材”或“自备干粮”坐在街头;另一方面各类市政设施却随处可见，甚至打断盲道、占满人行道通行空间的情况也时有发生。对此，《导则》强调了市政设施集约符合设置，并以列负面清单的方式明确市政设施不得设置的区域，建议已有的不符合设置要求除。同时也建议政府加速推进线网入地、多的市政设施应由相关部门统计核查后尽快移杆合一、铺设综合管廊等较为复杂的市政工程。

提出“导则+自评表+部门版”

应用模式，方便部门管理

街道有许多元素，除红线内外权属的不同之外，街道内的各个设施要素的建设、维护也分属不同部门(见下表)。在实际工作中，各个相关管理部门都有自己的工作手册，但相互之间往往缺乏统一协调。甚至于同一部门日常工作所需参考的标准、条例也存在脱节或管理口径的不统一。

各街道设施要素权责部门(不完全统计)

此外，考虑到园林绿化、城管市政等部门专注于街道的特定元素或范围的管理，《导则》中很多内容与其并无相关，为了确保《导则》的便于使用，编制团队提供了适合规划、住建、交运、交警、城管、园林等六个部门使用的《导则》精编版，仅收录与其管理权责有关的条例，并且逐一核对了各部门日常工作惯常使用的标准和条例，有含混或矛盾的在部门精编版中予以明确，遂在篇幅上做到了大幅精简且内容高效集约，便于日常工作查阅。

此外，遵循“避免最坏结果”的逻辑，《导则》除了条文文本之外，还设计了“街道设计方案自评表”(见下表)，提取重要的指标、要求，按元素分类，一方面便于各主管部门将《导则》中的重点内容分块纳入各自的工作管理手册中，另一方面鼓励由设计单位对道路方案进行自评，与报批方案一并提交，并推动将其纳入城市道路建设法定审批程序，以加强《导则》的落地性。

街道设计方案自评表(局部)

写在最后

编制团队在工作过程中汲取了纽约、伦敦、哥本哈根、北京、上海、深圳等国内外城市的成功案例与先进经验，结合昆明市本地特色与实际问题，对接“城市双修”试点项目，多次访谈相关各职能部门，力求使《导则》做到实用、好用。相较于北京、上海、深圳等一线城市，昆明城市发展阶段、建设管理水平与市民意识仍存在差距。因此，无论是从编制初期确定《导则》以目标为大纲，在条文编写时重定量、轻定性，甚至不惜一定程度上丧失了设计层面的灵活性，还是在《导则》成文后提炼自查表、部门精编版等多样使用工具，其初衷均是力求适应昆明市的实际情况。

然而，城市发展的脚步从不停息，城市空间的面貌也在不断变化。例如，在编写工作伊始，昆明市还面临缺乏自行车停车位的窘境，但随着共享单车如雨后春笋般出现在这座城市中，政府开始在街头巷尾施划大量自行车停车位，市民自行车停放难问题已基本得到解决。因此，《导则》必将与时俱进、推陈出新。另一方面，《导则》良好的初衷和理念的落地实施也需要城市管理者、建设者、规划设计人员以及广大市民的通力合作，不可一蹴而就，也不应奢望《导则》的出台即可解决全部问题。城市建设必将经历一个相对漫长的过程，街道设计不应是一场阶段性的战役，而应如日常一餐一饭，持之以恒，不忘初心。