-编者按-

本期探讨中西非营利部门的发展途径，治理，社会角色以及相关启迪。本期向海外的专家学者征稿，以西方学术角度的方法论，经验和理论分析为中国的非营利部门发展研究提供比较对象，并为中西非营利部门对比研究感兴趣的读者提供参考。

——本期主持人 王蕾

新加坡国立大学 博后研究员

作者简介

林維峯

香港大学教授

李薇

香港中文大学博士

为应对老龄化，中国政府自本世纪初提出社区养老服务，2006年开始鼓励社会组织、志愿者、企业、社会工作共同参与提供社区养老服务，并致力于在2020年之前建立养老服务的政府采购体系。近20年的政策演进清晰指向以政社合作、创新服务的方式来满足日益增长的养老服务需求。政社合作的服务提供方式由于有多元主体参与，必然呈现网络式的结构。

在公共管理的英文文献中，关于政府是否可以通过与私营和社会部门的参与者合作促进公共服务创新，长期存在争论。政府参与的促进作用包括：

——提供服务所需的资源并监督服务成效(Keast, Mandell, & Brown, 2006);

——通过对服务创新的政策规定，促使服务网络内非营利机构的创新能力 (Mulroy & Ray, 1997; Osborne & Flynn, 1997)

然而，政府参与也可能会不利于创新：

——非营利机构在使用政府资源方面受制于实现政策目标而缺乏弹性 (Hanf & O’Toole, 1992; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997)

——政府资助的持续性很难预期，使得其与非营利机构的合作关系不稳定，不利于连续性的创新 (Agranoff 2007)

——通过居民自下而上的参与服务创新，往往有助于克服政府资助带来的限制：

——通过识别社会问题使得服务创新更有效 (Alves, 2013; Ostrom & Ostrom, 1977; Pestoff, Osborne &Brandsen, 2006; Voorberg, Bekkers & Tummers, 2015)

——更好回应弱势群体的需求，促进参与式社区治理 (Kickert et al, 1997; Provan & Milward, 2001;Vigoda, 2002)

在中国的体制环境下，我们预期以政社合作的方式创新养老服务会面临一些挑战。

首先，包括养老服务在内的福利服务传统上由公共部门直接提供(包括群团组织、事业单位、国有企业甚至政府部门)。经济体制改革后，体制内单位的福利服务功能相对下降，居民对社区的福利服务需求增加，但是受制于人力、财力、观念等因素，很多社区的福利服务提供能力仍然有限。

其次，能够提供社区福利服务的社会组织发展时间短，主要倚赖公共部门资源运作。就上海来说，最早的一批成立于本世纪初，是街道政府出于增加服务的扶持成立，其管理者往往是基层政府在职或退休干部。其在服务提供方面可能倾向于沿用旧有模式，而缺少创新能力。

再次，非政府扶持成立的社区服务型社会组织也大多倚赖政府资源，规模小，能力弱。为了竞争有限的政府资助，往往牺牲组织自身的目标与独立性 (Fulda, Li & Song, 2012)。为服从伴随政府资助而来的监管要求，这些社会组织往往消耗了有限的管理资源，而无力再进行自下而上的创新 (Jing & Gong, 2012)。

最后，对于在计划经济体制下成长成熟的社区居民，特别是其中的养老服务对象，由于习惯于接受政府(或者单位)的较全面的福利服务照顾，可能其主动参与服务创新的能力与动力有限。

本文作者对上海的两个街道的社区养老服务网络的结构与成效做了比较研究 (Lam & Li 2018)。两个街道都是高度老龄化的社区，并且开展社区养老服务超过10年，其主要资金来源于街道政府。

研究参考 Keith G. Provan 与 Patrick Kenis 的框架 (2007)，即领导组织模式 (Lead Organization-governed Networks) 的网络结构由于网络层面的决策主要由扮演领导角色的服务机构负责，网络的效率和协调能力较高，但成员间的信任度低，对网络决策的认同度也低;而网络行政组织模式 (Network administration organization) 的网络结构由于将网络层面的行政工作交给专门的机构负责，决策以成员参与的方式做出，较能平衡网络效率与成员间信任的关系。

我们发现，上海街道A的社区养老服务网络呈现领导组织模式，即网络内领导社会组织不仅提供养老服务，也负责向政府申请资助，并通过合同方式将资助用于网内其他服务提供者。该领导社会组织是由街道政府扶持成立，其管理团队也由街道任命并有政府机构或国有企业的工作背景，网络内其他服务提供者也多是公共服务机构或国企。

比较意外的是，该网络在服务创新方面做得很好，通过广泛深入地了解居民需求，该领导社会组织主导网络持续不断地创新服务，提供稳定、高效、连续的服务。该网络的主要缺点在于，居民参与创新服务有限，并受制于政府的财务和人力资源管理要求，不利于吸引年轻人或是非政府背景的社会组织参与服务提供。

街道B的社区养老服务网络呈现网络行政组织模式，由一个非政府扶持成立的社会组织负责网络层面的工作，它协助街道评估网络成员的服务表现，通过组织网络成员间的共同活动和会议来促进合作创新。该网络较为扁平，成员互相之间信任度较高，其服务创新不仅考虑政府的政策要求，也鼓励居民根据自身的需求参与设计和提供新的服务。该网络也吸引了不少非政府扶持成立的社会组织，这些组织将社区外的私营部门的资源带入社区，降低服务成本。但该网络内的社会组织与政府关系不如网络A那样稳定，社会组织内部成员虽然相对年轻但流动性也比较高，影响了服务的稳定性与持续性。

网络A 与网络 B 的 结构与成效

网络结构

服务创新方式

服务效率

服务多样性

服务稳定性、持续性

街道A

领导组织模式

自上而下，受制于政府的微观管理

高

高

高

街道B

网络行政组织模式

自下而上，兼顾政府、服务提供机构、居民的不同需要

高

高

低

本研究对于政社合作理论的贡献在于：

网络A的例子表明在一定条件下，有更多政府参与的网络，网络内的社会组织仍然可以提供高效率多样的创新服务。这些条件包括政府对网络内处于领导地位的社会组织的资源支持与信任，以及该组织管理者有创新及服务精神。

后续的研究可以通过比较其他国家类似的网络结构及成效，来探讨这个现象仅仅源于中国的政社关系，还是一个不同政社体制下都可能存在的普遍现象。