尽管地方政府拥有多重代理人身份以及多元治理目标，但无论是从理论推演还是现实观察上来看，经济增长都是地方政府的核心目标，增长的取向与我国的制度基础、来自中央的政治压力以及地方诉求有关。地方政府经营化，即地方政府在明确的增长目标下，围绕增长目标组织、引导和激励生产活动，并在此过程中产生结构、路径、方式上的创新，经过长期的实践还可能形成新的治理模式；而当外部环境不发生激烈的变化时，对于“成功的经验”的依赖又使地方政府易于在行为惯性和路径依赖中固化这种价值取向，从而形成行动与价值互相强化的增长取向的“经营化”治理逻辑。地方政府经营化在推动中国经济持续高速增长的同时埋藏着包括高廉政风险在内的许多隐患。

（一）公有制、经济增长管理与地方政府经营化

改革开放以来，我国在经济领域实现了从“计划经济为主”到“有计划的商品经济”的发展转变历程。在过去30多年的经济增长和制度变迁过程中，地方政府始终扮演着至关重要的角色，是经济增长任务的具体承担者。中国的高速经济增长并没有依循由分工深化推动经济结构转型的自发增长路径，而是由制度主导下的跳跃模式取代了市场主导下的渐进模式，是典型的政府主导型经济增长。这种增长模式的达成有赖于指令从中央到地方的有效传达以及地方增长动力的激发。地方政府同中央政府间处于但又不仅限于“行为联邦”的关系之下，这意味着地方政府既要将行为约束在既有的大的制度框架内，又要为了经济增长而不断尝试微观的制度创新。有学者用中间扩散型制度变迁概括地方政府的制度创新能动性（杨瑞龙，1998），而地方政府以经济增长为目的的制度创新动力又是从何而来？地方政府的经营化治理模式又是如何形成的？

首先，我国公有制的经济基础决定了地方政府对土地等公有资产负有经营责任。在土地公有制下，地方政府实际上控制着辖区土地并成为事实上的土地产权拥有者。土地既已成为地方政府可实际经营的资产，政府就有了通过经营获取利益的意愿；同时政府作为公有资产的代理经营者，本身也担负了实现公有资产保值、增值，从而促进经济增长的责任。这种产权制度安排使地方政府成为了准市场主体，具有独立利益的地方政府对内具有公共性的同时能够对外具有整体私人性（何晓星，2002），成为市场竞争中的独立参与者。

其次，以分权为特征的财税制度为地方政府发展经济提供了软激励。中央政府通过行政性的和经济性的放权来激励地方发展的积极性，随着放权让利的改革战略和财政分权的实施，地方政府拥有了较大的资源配置权力并能够分享经济发展带来的收入，得以实现中央任务与地方利益的激励相容，地方政府也逐渐演变成为逐利型组织。尽管分税制改革之后，中央将很大一部分财政权力上收，财税制度向不利于地方政府的方向变革，但随后衍生出的广泛的转移支付和项目制运作在一定程度上弥补了这一不利因素。

再次，带有计划性的“经济增长管理”体系成为地方政府经济发展的硬约束。虽然市场经济的发展改变了传统体制中一切资源由政府集中配置的情形，但政府通过掌握着行业准入、税收、土地、财政等支配权力的方式实现资源配置，政府始终具有极大的资源动员能力（魏杰，2011），现实经济活动中“计划”的身影仍然无处不在，地方政府控制着地方市场的资源配置，中央政府则“计划”着经济增长的预期目标，即从中央到地方事实上存在一个“经济增长管理”体系，依据赶超战略、就业需求、宏观经济形势等制定出具体的经济增长目标，例如“工农业总产值翻两番”、“两个一百年”等宏观战略目标。这些战略目标转化成可操作性实施方案的办法便是制定GDP增长指标，而具体的经济增长指标，就成为地方官员任期任务的硬约束。因此可以说，我国的经济增长模式实际上是从政府直接规定企业生产内容、直接下达企业生产指标、直接控制企业产品分配的“有计划的生产经济模式”，转变成为了中央政府规定增长指标，地方政府主导资源配置，组织、引导和激励企业生产活动的“有计划的经济增长管理模式”。

在有计划的经济增长管理模式中，具有泛利性并作为中央控制者角色的中央政府通过政治上的相对集权和经济上的相对分权，以及对集权或分权程度的不断调整，在实现国家整体上经济按计划增长的同时保证其威权体制不动摇，许成钢称这种机制为地区分权条件下的威权体制（Xu，2011）。分权式威权体制使中央政府既能通过行政和财政分权给予地方政府开展经济建设的能动空间，又可通过政治控制和对人事任命权的牢牢把控保证经济增长指标的完成。而中央政府制定并下达的增长计划、与之配套的权力下放，以及地方政府的利益独立性和横向扩张的冲动，都为地方政府指向了通过掌握更多资源、开展大规模经济建设实现经济增长和社会规模扩张的经营化道路，构建出了地方政府经营的雏形。地方政府也在不断寻求经济增长的过程中，通过尝试创新手段和突破制度壁垒而不断推动着制度的创新。

（二）地方政府经营化与政企统合型政府

政企统合模式便是地方政府在追求经济增长的经营过程中逐渐演变而形成的具有中国特色的政府治理模式。地方政府在发展经济的过程中，土地经营是极为重要的途径，地方政府围绕着土地经营而进行的开发区建设、房地产开发和基础设施兴建，形成了一个完整的经营链条。以低成本地价吸引招商引资的开发区和以高溢价地价作为支撑的房地产业成为地方政府的两个经济增长极，并实现地方政府财政收入的增长；政府收入增加进而反哺城市基础设施建设促进房地产和开发区的价值提升，形成有效的增长和建设闭环。在地方政府以经济增长为目标的一系列经营行动过程中，势必存在着为了增长而在某种程度上突破制度壁垒的制度创新，这些创新服务于地方经济增长指标的完成，并在获得成效之后被不断强化，进而可能在更大的范围内影响着地方政府的价值取向和思维方式。

所谓“政企统合治理”，是对地方政府在城市化过程中利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括，地方政府在其中采用以政府项目平台公司为组织性治理工具、以土地等核心公共资源为经营对象的经营策略（陈国权，毛益民，2015）。政企统合型政府是指在以开发区为代表的第三区域实行党政合一、党政机关与融资平台高度关联的一个政府形态。这一政府形态具有如下特点：一）集权，党政合一，管理权力高度集中；二）政企不分，党政机关与融资平台高度关联，政府领导既执掌党政权力，又直接控制融资平台的经济权力；三）是派生性政府，由上级党委派出的党的工委与上级政府派出的管委会合署形成。随着经济体制由计划经济向市场经济的转轨，地方政府也逐渐放弃了对企业的直接控制，转而通过控制土地，在地区发展进程中掌握更多主动性，并将经济增长同区域开发结合起来。以控制土地为主要特征的地方政府经营具有很强的区域规划性，往往是地方政府对一整片辖区的规划与塑造，形成政府的统一经营与企业的分散经营相结合的“双层经营体制”（曹正汉、史晋川、宋华盛，2011）。地方政府在经营辖区过程中，在获得经济增长以外对地方治理逻辑、权力结构和社会形态也产生了十分重要的影响，政企统合治理从治理形态、治理手段和权力结构上更加切合的概括了地方政府借以推动经济增长的这种新的治理模式，并能够为一系列伴随发展而产生的问题提供可能的解释。

政企统合治理在治理形态上，带来了第三区域的广泛兴起。第三区域是指以开发区、新城、功能区等为典型的治理区域，因其在治理形态上难以直接归入传统的城乡二元体制进行分析，故而称之为第三区域。因此，将实行政企统合治理的区域定义为第三区域，这一治理组织称为政企统合型政府。第三区域自地方政府兴建开发区的浪潮开始，在各地遍地开花，到如今全国第三区域的占区面积早已经超越了传统城市面积的总和，第三区域的治理不容忽视。第三区域成为地方政府青睐的经营对象，源于其能够同时实现城市化、经济增长和产业集聚的多重目标。以开发区为例，多数开发区兴建于城市与农村的交界地带，地方政府将所划区块内的农用集体土地变更为工业用地，传统的农村就变为工业区域；在开发区兴建之初，大量基础设施配套建设成为政府拉动经济增长的重要手段；更重要的是，配套完善的开发区成为地方政府招商引资的重要基地，地方发展的经济业绩如何，很大程度上取决于招商引资效果如何；除此之外被赋予功能性特色的开发区还能达到产业集聚的目的。因而无论从推动城市化进程、助力经济增长，还是实现产业集聚上，地方政府都能够通过对开发区的整体性经营予以实现。在第三区域内，地方政府可以专注于特定目标功能的实现，而弱化或忽视其他的功能，政府的介入和配套多数围绕经济目标的实现。随着近年来全国各地开发区大量建设而导致的边际效应递减，地方政府开始对第三区域的经营开展新的探索，例如开辟文化创意园区、特色小镇等，从块状粗放式开发转向点状精细化开发。虽然形式和内容有所改变，但仍然属于政企统合治理下的第三区域，有别于城市和乡村的治理。第三区域已成为我国地方不容忽视的治理形态。

政企统合治理在治理手段上，体现了政治、行政、公司化治理机制的联合。政企统合治理本质上是地方政府在经营土地和经营辖区的过程中形成的以效率为原则的治理方式。政治与行政的分野早在20世纪初期就为人们所熟知，党委和政府可以视为代表中国政治与行政的两个体系，但这两个体系又从来不是完全分离的。在地方政府层面，政治机制同行政机制一直以来都是相互联合发挥作用，政企统合治理则进一步将政治机制同行政机制予以整合。在统合治理中，行政机制来自科层制赋予的正式权威，政治机制则是“由‘行政统合’权延伸出来的非常规的权力运作方式，具有依靠政治动员增加治理灵活性进而使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力的能力”（周鲁耀，2015）。政治机制与行政机制的整合体现在第三区域的管委会体制上。在开发区中特别是开发初期，管委会作为整合了上级党政派出机构的管理模式，实现了“决策权与执行权的无缝对接、合法性与有效性的双重兑现”，能够达成上级指令的迅速传递和建设任务的高效推进（陈国权、孙韶阳，2016）。除了对政治机制和行政机制进行整合，政企统合治理还将公司机制引入到政府的治理过程中，通过成立投融资平台公司承载土地的资本化运作任务，企业化的生产机制被普遍应用于第三区域的开发建设中。因而地方政府在对第三区域的开发建设中，逐渐形成了依靠政治机制取得迅速的开发动员效果、运用行政机制开展有效的区域管理、利用公司机制实现高效的资本运作的“行政-政治-公司”三位一体的治理机制（折晓叶，2014）。

政企统合型政府在权力结构上，体现了地方政府再集权的演变趋势。第三区域管委会往往采取的是“两（多）块牌子、一套班子”，形成权力在纵向上向上级领导集中、在横向上向党政一把手集中的高度集权模式。这种管委会体制的统合特点有助于提升决策和协调效率，保证大规模持续的资金供给，同时纵向的跨层级授权和横向的跨部门整合能够克服基层政府权威碎片化的弊端和职责同构带来的体制矛盾，在决策、资金、审批等诸多事项上能够绕过许多中间环节而作出快速反应，是地方政府在第三区域治理实践中的普遍选择。但是管委会体制的这种权力结构在获得开发经营效率的同时难掩其权力集中的本质特点，管委会的主要领导不仅对内成为权力“一把手”，对外也往往是一家甚至多家投融资平台公司的实际控制者，与改革开放以来“党政分工、政企分开”的体制改革方向背道而驰。这也是在有计划的经济增长管理、在“行为联邦主义”的央地关系下，地方政府遵从经济逻辑而进行的行为选择。

政企统合型政府的的形成体现了地方政府围绕中央政府下达的增长目标的行动过程，为了使增长结果可控，地方政府将行动范围不断深入到具体的经济活动中去，成为地方市场中庞大的、具有垄断性的经济主体，并在经营的过程中将公司化的运作机制带入政府部门的组织形式中，引发政府治理形态、治理手段和权力结构的一系列变化。这种治理模式的产生是地方政府在有限的能动空间下尝试突破原有制度壁垒的制度创新行为，而创新通常具有两面性，政企统合型政府在为地方带来经济高速增长的同时，也会带来权力过于集中等许多问题。

（三）地方政府治理的三重逻辑——地方政府的治理策略与价值选择

从政企统合型政府的形成与扩张可以看出，地方政府经营化治理的长期实践，既是地方政府价值选择的行为结果，也是在地方政府的行为惯性和路径依赖中不断强化的价值取向；既从属于地方政府的经济思维，也依赖于地方政府的政治选择。地方政府本身作为多元复杂治理目标的熔炉，既是中央权威在地方的代理者，也是代表共容利益的泛利性组织，还是具备独立利益的分利集团；既追求社会福利最大化的实现，也追逐政绩显示度和收入的无限增加；既能成为助推社会繁荣发展的“扶持之手”，也会成为阻碍市场活力迸发的“掠夺之手”。地方政府的行为受多种价值的影响，其行为策略往往是在正式制度和非正式制度影响下形成的博弈均衡，政治、经济和法治成为关系到政府、社会、市场治理的主要价值维度和思维方式，地方政府在治理活动中主要围绕政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑这三重逻辑的交织作用来指导其治理策略和治理行为。

政治是政府最惯常的价值维度和思维方式，政府和政权从属于政治。对现代国家来说，政治逻辑一直同政府的政治合法性相联系，即如何使政府的统治和管理得到社会和民众自觉自愿的认可。改革开放之后，中国政府建立了基于经济增长的政绩合法性，取得了相当长一段时间的政治稳定和经济繁荣；随着增长边际效应的递减以及各类社会问题的凸显，政府的合法性基础在经济增长之外还需要更多的价值维度。因而对一个政府来说，其政治逻辑就是维护自身统治合法性的逻辑，什么问题严重到影响政府合法性根基，什么问题就上升到政治问题。而对地方政府来说，其政治逻辑又不是单一的，既包含了维持政权的合法性、维护地方社会稳定，又包含了对中央政府政策、方针、指令的遵从和执行。

政府做为现代市场经济条件下弥补市场缺陷的必要补充，行使着依法干预、协调、管理、调控及规制经济活动的经济职权。但在中国，地方政府的经济逻辑远不止于此，上文已分析到，土地公有制的产权归属使地方政府负有经营责任，要求其作为市场主体参与到经济活动中去。而中央政府经济分权提供的软激励和经济增长计划管理体系带来的硬约束，使“以经济建设为中心”“效率优先”成为地方政府的经济逻辑，地方政府不仅是地方市场的法定干预者、协调者、管理者、调控者和规制者，还是市场中的经营者。作为市场中的经营主体角色而衍生出的经济逻辑，是地方政府有别于通常意义上现代政府的思维方式。

法治的价值长久以来一直为人津津乐道，弗里特曼称之为法律秩序和规则的向导，莱兹谓之调整社会关系的法律准绳，哈耶克视之为人类尊严与自由的捍卫者。对于政府来说，法治的价值在于保证规则的有效性，政府需科学制定规则并保证有效实施，从而促进自由、公平、正义等人类价值的实现（夏恿，1999）。对地方政府来说，法治的精神内化到我国的治国理政实践中，就是遵循“依法治国”的基本方略，使政府的责任由法律界定、权力由法律赋予、行为由法律约束。法制逻辑是指引政府向有限政府、责任政府、诚信政府发展的必经之路。

政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑分别围绕地方政府的政治、经济和法治三重治理目标，这三重治理目标之间因其侧重点的不同而存在着合作和冲突，形塑着地方政府治理的复杂局面。政治与经济之间向来存在着密不可分的关系，经济作为基础对政治的发展具有很大程度上的决定作用，而政治在国家主导社会发展进程中同样对经济发展具有决定作用。政治与法治常常代表了两种不同的治理思路，但在现代国家，法治精神可以内化于政治治理的进路中，政治反过来也可以对法治进行设计与推动，使法治最终成为现代国家政治合法性的基石。法治与经济同样关系密切，健康的经济发展必定置身于法治的市场环境中，经济活动需受到法制的许可和约束，法制为经济活动提供产权和规则的保护，但法制也会因其滞后性而对经济活动的创新造成阻碍。在地方政府的治理实践中，地方政府的经济行为常常突破法制的许可范围，而地方政府的市场经营者角色也恰恰是没有法律授权和许可的，于是往往以公司的名义规避法律问题。

由此我们可以尝试梳理地方政府三重治理逻辑之间的关系，地方政府的性质决定了政治逻辑在地方政府的治理中永远居于首要位置，其他治理逻辑都服务于政治功能的实现，而所有的问题和矛盾严重到危及政府合法性时都可能成为政治问题。当经济发展成为某一阶段政府合法性的基础时，经济逻辑就成为地方政府治理的主导逻辑；在经济逻辑主导的局面下，若法制逻辑与经济逻辑产生冲突，则法制逻辑必然让位于经济逻辑。若其他问题例如官员腐败现象严重引起民众日益不满而威胁到政府合法性时，反腐败的法制逻辑便会引起重视。因此，地方政府不同治理逻辑之间的合作、冲突以及在产生冲突时的治理选择，共同构成了地方政府的三重治理逻辑。三重治理逻辑的内在运行机制，既可以说是地方政府的主动价值选择，也可以说是地方政府不同价值取向之间的博弈结果。政治逻辑的首要地位在中国现有体制下具有内生性，经济逻辑的优先地位与公有制的经济基础密不可分，法制逻辑近年来随着发展理念的改变越来越受到重视，但一旦经济形势出现下滑趋势，经济逻辑在多数情况下仍然会超越法制逻辑成为地方政府依循的主要治理逻辑。地方政府的经营化治理，体现的正是当下地方治理中经济逻辑占据主要治理逻辑的普遍现状，而经济逻辑主导下法制逻辑的缺位，也使得高廉政风险成为高经济增长如影随形的另一侧面。