【原标题：华夏财金网：发展型社会政策对我国规划空间政策的启示】财金网消息 国外发展型社会政策对我国规划空间政策的启示

张  颖  同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，注册规划师

王  剑  同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，上海市城市规划行业协会副秘书长兼研究室主任，上海市城市规划设计研究院高级工程师

摘要

国外发展型社会政策为我国转入新时代，解决发展不平衡、不充分的矛盾提供理论与实践的启示。本文力求为规划空间政策模式提供可资借鉴的思路，通过阐释发展型社会政策的历程、内涵和特征，分析德、美、英等国投资儿童和体育健身政策的实践案例，并以社区儿童和体育设施建设为个案，对我国规划空间政策与社会发展目标进行考察，总结相关经验与问题，提出我国规划空间政策在法律、专项规划、技术规范、社区营造和管理手段等方面的发展路径，以体现社会发展价值，实现不同政策协同发展，加强人力资本投资和社会资本培育，促进社会共治等。

关键词：发展型社会政策，规划空间政策

中国改革开放近四十年，经济社会建设已取得坚实的基础，2016 年，我国人均国民总收入（GNI）超过8000 美元，接近中等偏上收入国家的平均水平，居世界217 个国家（地区）第97 位[1]。与此同时，多年积累的社会问题也逐步凸显，解决人们对美好生活的需要与发展的不平衡、不充分之间的矛盾，与城乡规划空间政策有着密切的关系。

放眼世界，国外发展型社会政策已是国家的共同取向，经济、社会、空间等政策走上协同发展的阶段。而我国对社会政策的认识仍停留在其是经济发展的负担的层面，没有把社会发展看作是促进生产力的动力，规划空间政策的属性虽然已形成共识，但对其内涵以及与经济、社会政策的关系仍需要理解和建构。基于此，本文对国外社会政策的演进过程、发展型社会政策的特征及其与空间政策的关系进行分析，以为我国规划空间政策发展提供借鉴与启示。

1 社会政策与空间政策的关系

1.1

概念内涵

社会政策（Social Policy）的概念起源于欧洲，是随着工业革命引发诸多社会问题而产生的公共政策领域。1891年，社会政策概念的提出者之一，德国的瓦格纳发表了《社会政策、财政政策及租税政策》一文，首次对社会政策做出定义，提出社会政策是运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策[2]。英国社会学家马歇尔在《社会政策》一书中，将社会政策定义为政府通过提供服务和收入等方式对公民福利产生直接影响的政策，主要包括社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等[3]。随着时代发展，人们对社会政策的理解超出了原有的再分配和社会福利范畴，强调“社会的”政策。美国的吉尔认为社会政策的核心是人类社会关系和生活质量的规范和建构[4]。

我国对社会政策的理解主要借鉴西方，同时更加强调社会问题。郑杭生[5] 把社会政策定义为“国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正与社会进步而采取的各种原则或方针”；陆晓文[6] 把社会政策概括为：制定者在某种社会价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性安排与行动，满足全体社会成员的基本需求，解决影响社会稳定的社会问题与冲突，提高社会总体的生活质量。各国社会政策有所差异，但从总体上看，主要包括八个方面的政策：社会保障、公共医疗卫生、公共住房、公共教育、劳动就业、社会福利服务、针对专门人群的社会政策体系（老年人、儿童、残疾人、妇女等）及其他内容（如行为矫治、家庭、社区发展等）。

公共政策是城乡规划的重要属性。我国《城市规划编制办法》（2005）总则第三条表述为：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。” 孙施文和王富海[7] 提出，城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分；赵民和雷诚[8] 认为城市规划的公共政策属性从其诞生起就已客观存在，在规划编制和管理的不同阶段，以及中央和地方的不同层面具有不同的体现。展望未来的城乡规划学科发展，强化政策属性是专家学者们的共识[9-11]。

1.2

两者在社会发展目标下的协同

城乡规划作为空间型的公共政策，与社会发展政策基于共同的发展目标，有着相互协同的关系。城市空间是人类经济、社会、政治、文化活动的载体，空间的物质形态本身不应成为规划政策的终极目标。同样，GDP、社会保障指标等也不应成为经济、社会发展的终极目标，社会政策、经济政策、空间政策应统一于人的发展目标之下。改革开放以来，我国的规划空间政策更多表现为对经济政策的响应，主要聚焦市场经济下空间开发活动的规制和对政府土地开发及招商引资活动的支持，相比之下，对社会政策的认知相对薄弱。

未来规划空间政策的发展，不应局限于考虑经济、社会、文化等因素，而应顺应各方面公共政策协同发展规律，主动实现与社会政策、经济政策等的协同，特别是注重加强对社会发展目标的支持，从而在公共政策层面更加有效地发挥城乡规划的全面作用。反之，如果局限于旧有的技术蓝图和管理审批的框架，或者仅仅提出综合性的发展目标而缺少实现目标的政策方法支持，则难以充分发挥城乡规划应有的作用。

2 发展型社会政策的认知

2.1

国外社会政策演进的五个主要阶段

第一阶段：17 世纪初社会政策的发端。随着圈地运动带来的社会矛盾，英国于1601 年颁布了《伊丽莎白济贫法》。其后，为应对工业化带来的社会问题，社会政策逐步形成。19 世纪后期，英国成立了世界上第一个慈善组织协会和第一个社区服务中心—汤恩比馆，并带动了其后席卷世界的社会改良运动，先后颁布了针对健康、失业、儿童保护、教育、住房、最低工资、养老金、劳工介绍所等的一系列法律。德国在俾斯麦任首相期间，在阶级矛盾尖锐和资本主义改良学派发展的背景下，于1882 年通过《疾病保险法》，其后通过了《工伤事故保险法》《老年和残疾社会保险法》等法律，并承认工会的地位，随后法制不断完善，德国步入社会政策制度化时代。因此，19 世纪末一般被认为是社会政策的正式创立时期。美国延续了英国的济贫模式，在大萧条和罗斯福新政时代，于1935 年通过了《社会保障法案》[12]。

第二阶段：20 世纪50 至60 年代的战后“福利国家”时代。随着二战后经济的快速增长，西方进入了以“福利国家”为特征的新时代。英国剑桥大学教授威廉·贝弗里奇受英国政府委托，起草有关战后福利制度重建的基本框架报告—著名的《贝弗里奇报告》（1942），主张建立覆盖所有社会成员的社会保障制度，即被称为“从摇篮到坟墓”的一整套计划。其后是“福利国家”发展的鼎盛时期[13]。福利国家的价值核心是权利和平等，各种福利不像“济贫法”时期是一部分人对另一部分人的恩惠，仅针对特殊群体，而是基于人的普遍需要。福利国家的社会保障是建立在生产力高度发展基础之上，是一种高税收、高消费、高福利的模式[14]。

第三阶段：20 世纪70 至80 年代的紧缩时代。20 世纪70 年代的石油危机、滞涨和巨额赤字使得“福利国家”理论陷入了激烈的争论，国家干预的效果受到质疑，新自由主义逐步兴起。明显的社会紧缩政策在英语国家发生，以英国的撒切尔和美国的里根政府为代表；同期，欧洲国家则在增税和提高缴费率的同时，采取了更温和的福利缩减政策。政府的公共服务运作模式引入企业管理和市场理念，新公共管理（New Public Management）理论主张竞争，重视效率等。

第四阶段：20 世纪90 年代至21 世纪初的协商式改革。单方面的紧缩措施面临越来越多的罢工和选举等社会压力，难以继续推进，一些国家开始尝试协商式改革。该时期，发达国家经历了社会发展现代化过程，社会组织蓬勃发展，广泛参与公共事务治理，被称为“第三部门”或“第三方治理”。1992 年，联合国全球治理委员会成立，世界银行以“治理与发展”为年度报告主题，公共管理进入“治理”的新时代。紧缩政策改为增减结合的政策组合，在对传统政策的不合理处进行削减的同时，进一步扩张新的保障功能，如促进性别平等、工会全程参加意大利的养老金改革[15]。

第五阶段：21 世纪初以来的发展型社会政策，或称社会投资、赋能型国家等。21 世纪初，西方国家出现了社会政策的新理念，除了发展型社会政策、社会投资、赋能型国家外，还有许多标签，如第三条道路、积极福利国家、后现代福利国家、空心化国家、契约国家等。其共性在于把社会发展看作促进生产力的要素，而不是简单的再分配，不仅是财富的消耗，而是通过“社会投资”，采用积极的、而非被动补偿的社会政策，加强三个方面的作用：劳动力市场转型的“流量”嵌入、人力资本“存量”发展、作为社会保障“缓冲器”的社会凝聚与安全。优化存量，如投资儿童早期发展、健康、教育和终身学习等方面；激活流量，如支持女性和单身父母就业、拓展灵活劳动力市场、加大照顾年幼体弱者的力度、提高低收入者福利、克服“局内人”和“局外人”分化等；强化社会凝聚与安全，如社会支持与融入、激励与惩罚等。对社会“赋能”，发展民间组织，推动社会力量提供公共服务，提高人们应对竞争和风险的能力[16]。社会政策的基本逻辑发生了转换，从补偿性的免于匮乏的逻辑转向赋能的逻辑[17]。

2.2

发展型社会政策的理论背景

第一，发展理性的新导向。20 世纪80 年代，弗朗索瓦· 佩鲁的《新发展观》[18]，构建了“整体”“综合”“内生”的发展观念，发展的指标应包含“经济”和“社会”的综合方面，强调“以人为中心”。90 年代，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚· 森丰富了人们对发展的认识，他在《以自由看待发展》[19] 中提出，发展的目的是为提高实质自由，自由是发展的首要目的，也是发展的重要手段，而人的“实质自由”是人能够获得各种物质和精神生活的能力。联合国自1990 年开始用人类发展指数（HDI）来衡量一国的发展水平，HDI 包括健康长寿的生活、体面的生活，不再片面注重人均GDP。1995 年，联合国召开社会发展世界首脑会议，使社会发展议题得到普遍重视。

第二，人力资本和社会资本理论。20 世纪60 年代以来，舒尔茨、明塞尔、贝克尔等提出发展了人力资本理论，为各国广泛采纳。社会资本也是发展型社会政策的支撑理论之一，代表人物有布迪厄、科尔曼、普特南等，强调社会网络、规范、信任、权威、共识、道德等社会结构资源的价值。

第三，对福利国家社会政策的反思。发展型社会政策的源头是对“有增长而无发展”和“福利国家”两极的反思。石油危机后的高失业、高通胀、政府巨额赤字，以及伴随的种种社会问题，使福利国家受到激烈批评。以哈耶克、弗里德曼等为代表的“新自由主义”倡导者，把不利状况归咎于福利国家的政策。高税收导致通货膨胀，损害了投资，助长了懒惰和欺诈，官僚机构，扭曲市场机制等[20]。随着志愿组织的兴起，“福利多元主义”倡导者对“国家”还是“社会”这一主体进行反思，先后提出了国家、市场、家庭的“福利三角”以及市场、国家、社区和民间社会的“四分法”等[21]。

第四，其他相关研究成果。人类发展的经济学研究成果表明，对儿童早期发展进行投入带来的社会回报率远远高于其长大或成年后的社会回报率 [22-23]，这一研究结果称为“赫克曼曲线”（图1）。脑科学的研究成果也使人们认识到，6 岁之前是人类大脑发展的关键期[24-25]，大脑发育不仅仅由遗传决定，而且是基因和外部环境复杂作用的结果[26]。贫困问题的研究也为新的社会政策提供了支持，如“可持续生计框架”（Sustainable Livelihoods Framework）等[27]。

2.3

发展型社会政策的内涵

发展型社会政策是一系列理论和实践的集合，国外有许多不同论点，但共性特征显著。我国社会学界将它们概括为“发展型社会政策”。其代表性理论如下：

发展型社会政策的价值基础是将社会发展作为与经济发展并行的追求，主要特征为：将经济政策与社会政策整合在一个更广泛的发展进程中，社会政策的制定不仅出于福利考虑，更注重对发展的作用，最终是为实现全体人民的发展。措施主要有三个方面：一是建立经济政策与社会政策整合的正式组织安排；二是通过社会政策措施使经济发展对人民的福利有直接和积极的影响；三是倡导那些能够直接促进经济发展的社会政策，包括投资教育、儿童、健康、技能训练、住房储蓄等项目，将基于社区的项目置于优先位置[28-29]。

英国的吉登斯是社会政策新范式的领军人物，他的“第三条道路”（The Third Way）理论和“社会投资国家”（Social Investment State）倡议直接影响了20 世纪90 年代末之后的西方社会政策改革。吉登斯提出的道路是介于“老左派”（社会民主主义）和“新右派”（新自由主义）的一条“中—左道路”，这条道路继承福利国家公平正义的价值目标，同时也认同新自由主义对传统福利国家消极性的批判，主张走一条积极福利的道路，即建设社会投资国家；用事前对人的潜能培养尽可能地取代事后的再分配；通过鼓励工作、投资教育、促进健康、鼓励创新与自治参与等措施，最终构建的是“积极福利社会”，而不是“国家”[30]。

此外，美国的谢若登提出“资产为本的社会政策”，反对收入低是导致贫穷的原因，指出缺乏资产是导致贫穷的重要因素，提倡注重家庭的资产积累，通过“资产建设”（Asset Building）促进其在教育、住房等方面的投资[31]。另一位美国社会学者吉尔伯特提出“赋能型国家”（Enabling State），即通过国家调控和支持鼓励私人部门提供公共服务。赋能型国家的职能是：鼓励私营部门提供公共产品；对私人社会服务加以规范；形成私人参与公共服务的社会；针对不同人群提供有针对性的充足服务和保护[32]。

我国学者张秀兰、徐月宾把发展型社会政策的基本理念概括为四点：一是特别关注人力资本的积累，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；二是注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济社会协调发展；三是认为社会政策是对社会的投资，是增强国家竞争力的手段；四是强调对社会问题的“上游干预”，重视中长期战略。发展型社会政策的核心理念是将“发展”注入社会政策的价值之中，公平依然是其价值目标，但新增了一个价值基石——发展，在帮助困难群体的同时，注意帮助对发展最有贡献的人群，以达到促使国家经济社会协调发展的目的[33]。

在此，笔者把发展型社会政策概括为三个特征：一是对经济和社会政策的关系认识体现了整合性思路。社会政策不仅具有再分配功能，更有着促进经济发展的生产性功能，两个政策应整体考虑；二是在方法手段上具有“后现代”特征，更加具有针对性、回应性、参与性、科学性，社会政策不仅是防止人们坠落的“安全网”，更是人力资本投资的“跳板”，是社会可持续发展的“动力源”；三是把人的自由发展权利要求提高到更高层次。社会发展实际上是对人的实质性自由的拓展，是对人的投资，同时也是对人和社会网络的赋能，对社会关系的调整和建构。

3 国外规划空间政策与发展型社会政策协同的实例

3.1

投资于儿童早期成长

投资型社会政策重点是对人力资本的培育，是建立在对人类发展规律的科学认识基础上，由于儿童早期发展对整个生命周期具有至关重要的意义，发展型社会政策主张加大对儿童早期成长的投入。联合国《2014 年人类发展报告》指出：“虽然政府在民众的生命周期中为其提供与日俱增的医疗、教育以及社会福利开支，却并未在早年关键阶段培养和支持其能力的发展。”[34] 图2 中的脑部发育曲线，说明了儿童早期发育对建构一生能力的至关重要性，但政府的投入反而在儿童早期阶段最低，不注重人力投资和预防。图3 是投资型社会的典型国家瑞典，政府在儿童早期阶段的投入大大高于基础教育阶段。

2013 年，欧盟启动了“投资于儿童”的政策，作为“社会投资”政策的一部分。以德国为例，空间政策的一个重要方面是促进儿童早期教育和照护设施建设，2005 年和2008 年德国先后立法①规定：自2013 年8 月1 日起，每一个1 岁至入学前的儿童都有权利在日间照料中心或托儿所获得服务；2008 年至2014 年，投资于3 岁以下儿童照护设施的金额达到54 亿欧元，全国共新增了30 万个儿童照护设施[35]。2015 年，德国3 岁以上学前儿童毛入园率为89.6%，0 — 3 岁儿童入托率为25.9%[36]。在州层级，柏林1995 年制定了《儿童游戏场地法》的实施条例，1998 年修订《柏林建筑规范》，对街道、广场、路径、公共交通、休闲空间、儿童游戏场地等的设置要求进行修订，以满足各类人群，包括儿童的使用需求[37]。

在美国，克林顿政府开始大幅提高帮助困难阶层儿童早期发展的“开端计划”的投入力度，增幅为25%，以及服务家庭和儿童医疗等政策。其后的布什和奥巴马政府维持了对儿童发展的重视策略[38]，美国学前儿童毛入园率由2005 年的65% 提高到2014 年的90%[39-40]。

3.2

投资于体育与健身

体育与健身是社会投资政策的一项重要内容。英国自布莱尔政府开始将体育政策提高到前所未有的重要地位，2002年提出的“运动规划”（Game Plan），提出在三年内政府和体育彩票共投资20 亿英镑用于实施体育政策，超过以往投入的总和（1999 年为5000 万英镑）[41]。英国体育与健身国家政策追求经济、社会和人的发展的综合目标，包括五个方面：身体健康、精神健康、个人发展、社会和社区发展以及经济发展。体育的作用超出人们传统认知的身心健康功能，据评估，每年体育对经济的贡献达到390 亿英镑；体育活动和教育有利于减少犯罪、促进社区凝聚和社团发展、提高学业表现、塑造积极国民、积极老龄化等[42]。

近十年来，英国体育政策的一个“核心工具箱”是“运动英格兰”（Sport England），在英国文化媒体和体育部（DCMS）下设“运动英格兰”非政府组织，负责管理体育彩票投资和政府拨款，以推进同名的项目运作，这是综合了多方面国家级政策的集合。此外，还整合了卫生、教育、社区、交通、环境、农村等多领域政策[43]。建立跨部门协作机制，2013 至2017 年，“运动英格兰”投资于体育设施方面的经费总额超过3 亿英镑，2015 年英国的体育俱乐部约为15 万个[44]。

4 我国规划空间政策与社会发展目标及政策的关系现状—以社区儿童和体育设施规划为例

空间政策与社会政策协同涉及广泛，社区儿童和体育设施建设仅是空间政策与社会政策关联较为密切的部分。本文在此仅做“个案式”的观察，分析我国规划空间政策与社会发展目标及政策的现状与特征。

4.1

我国规划空间政策和社会政策的发展阶段

我国社会政策的发展阶段从大的特征上来看，可以20世纪初科学发展观提出为分界点[45]。从新中国成立至改革开放后十余年，是社会政策从属于经济政策的阶段，“重生产、轻生活”，社会福利表现为服务于生产的附属价值，建立了以城市“单位制”和乡村“合作制”为模式的低水平、广覆盖的城乡二元结构的福利体系；改革开放后十多年，原有的农村合作制社会保障基本处于解体状态；城市的社会政策改革仍处于“作为经济体制改革配套”的地位。2003 年，以国家提出科学发展观为标志，社会政策逐步取得与经济政策相当的地位。建立新型农村合作医疗制度，强调建设和谐社会，社会建设成为“四位一体”之一；2012 年，党的十八大社会建设目标依然坚持十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”目标；2017 年国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》；党的十九大对社会主要矛盾进行了新概括，强调教育优先、就业质量、保障体系、脱贫攻坚、健康中国、缩小城乡区域差距、基本公共服务均等化等目标。

综上，可以用“健全体系、公平基本、支持经济”概括我国当前社会政策的特征，强调基本服务、脱贫和保障，体现了“补缺型”社会政策的特征，而“教育优先、健康中国”则带有“生产型”社会政策的特征。

我国的规划空间政策则是以改革开放为主要分界点，之前是作为计划经济体制下的空间技术工具，之后形成了适应市场经济调控、国家制度改革与应对全球化竞争，作为法治规范和开发工具的规划体系，在土地开发、环境建设和城市“增长机器”方面发挥了突出作用。相对而言，它在促进社会发展、政策协同、实现公共政策目标方面，一是缺乏明确的社会发展价值目标和有效的规划内容支持，尽管在规划理论层面走向综合，在规划编制中提出综合性的城乡发展目标，但缺乏有效的政策实施内容体系支撑；二是尚未建立起规划空间公共政策的实质运作体系，在规划实践中主要以技术编制和行政审批为主，缺乏公共政策制定—实施—评估—调整的运作体制和与各方协调联动的机制。当前，城乡规划正面临新的转型，新的模式正在探索中。

4.2

规划空间政策和社会政策关于社区儿童和体育设施内容的关系分析

我国社区公共服务设施规划配置主要采取指标套用、规划控制、计划兴建的方法。根据国家《城市居住区规划设计规范》，同时结合各行业、各地区的专项规范标准，按照“分类分级的指标要求、服务半径”等纳入控详规划的要求进行控制，由地方政府组织计划兴建。从规划标准演进过程看，20 世纪50 年代基本套用苏联模式，1964 年国家经济贸易委员会、1980 年国家建设委员会先后对居住区规划的部分定额指标作了规定。1993 年，国家建设部发布了国家标准《城市居住区规划设计规范》 [46]，并先后于2002 年、2016 年进行了修订，尽管标准内容有所更新，但基本的方法理念仍然在延续。同时，各地结合实际制定了地方标准，如《北京市居住公共服务设施配置指标》(2002)、《上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》(2006)、《天津市居住区公共服务设施配置标准》(2008) 等。总的来说，当前社区规划空间政策较计划经济时代在方法和指标上没有本质上的政变，且技术标准本身法律效力较低，实施的可监督性较差，在控规“转译”和实施中往往难以全面落实。

从与社会事业政策协同的方面看，规划标准与社会事业行业标准之间存在着较大的不协调和滞后。如关于幼儿园设置标准，2016 版《城市居住区规划设计规范》规定小区级（1— 1.5 万人）应配建4、6、8 班，而按照国家教育部主编的《幼儿园建设标准》（2016）核算，对应1 — 1.5 万人应设15 班，规划标准大大低于行业标准；再如关于社区体育设施，《城市居住区规划设计规范》中社区级（3 — 5 万人）居民运动场为“宜设置”，约束力很低，小区级居民健身设施没有明确面积规定，无法保障社区体育设施的有效配置。而国家体育部主编，建设部、国土资源部2005 年联合发布的《城市社区体育设施建设用地指标》规定，3 — 5 万人应设室外用地面积18900 — 27800 平方米，室内建筑面积7700 — 10700平方米的运动场地，设篮球场3 个，排球场1 个，七人制足球场1 个等，这些规定在规划空间政策方面都缺乏有效支持。

4.3

政策实施效果

从规划空间政策的实施效果与社会发展要求的关系看，其滞后性也比较明显。根据2016 年国家卫计委公布的数据，“托育服务短缺非常严重，0 — 3 岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50% 的比例”。“根据我委2015 年生育意愿调查的结果，因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育第二个子女的分别占到74.5%、61.1%、60.5%。”[47] 可见，托育设施供给不足严重制约了国家后备劳动力的补充。为了解决“入园难”问题，国务院于2010 年发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，要求以县为单位编制学前教育三年行动计划，并报国家备案。其后幼儿园有了大幅增加，2016 年学前教育毛入园率提高到77.4%，但民办幼儿园比例高达65.4%，可谓“配不足、民办补”。笔者对上海、河南、云南三个城市的社区的调查发现，上海中心城区民办园以服务高端需求为主；而河南某地级市中心城区和云南县城民办园比例高，但用地和建筑条件较差（图4）。

从体育设施情况看，根据第六次全国体育场地普查，截至2013 年年底，我国人均体育场地面积为1.46 平方米，而这些有限的场馆中，教育系统占53.01%，开放率不足1/3。体育系统所属体育用地仅为人均0.14 平方米[48]。根据《中国< 全民健身计划（2011 — 2015 年）> 实施效果评估报告》[49]，在城市街道一级，室内外体育设施覆盖率均值仅为67%（图5）；行政村农民体育健身工程覆盖率均值为70%（图6）。总体来看，体育设施缺口较大。

5 国外发展型社会政策对我国规划空间政策的启示

5.1

在立法层面完善政策框架体系

要在法律层面由生产价值转向人本发展价值，形成部门齐全、层次完善的法律体系。公共政策的首要特征是公共性，尽管受到现实中增长主义、市场主导、政绩追求等制约，城乡规划的根本意义仍在于对长远目标的追求和对公共利益的维护。目前，在城乡规划的国家大政方针和总体发展目标层面，社会发展的目标已经有较充分的表述，但在具体的内容支撑、管理实施等方面，则并未充分落实。立法方法是公共政策的重要工具，通过立法确立相关政策体系，实现部门之间的政策协同。公共管理目前主要使用传统的行政方法，由于受到行政条线、实施监督力度不足、社会影响力的限制，难以实现跨部门、跨行业的协同，难以充分调动社会各方资源，难以实现有效的公众监督和法律保障。因此，推进立法无疑是一条经验之路。目前，我国新修改的《立法法》已经赋予所有设区的市以地方立法权，为公共政策健全提供了法律保障。

5.2

为支持不同人群发展制定专项规划和技术规范

以人为本的发展需求在规划空间政策方面落实，专项规划和技术规范是重要的政策工具。传统的专项规划是作为总体规划的一部分，是蓝图式的技术文件。总体规划要凸显战略功能，构建支持不同人群需求和发展的专项政策，专项规划、技术规范是重要工具，如英国的规范管理有“体育设施计算器”，在项目审批中，相关设施类型、配建面积、缴费统建要求一目了然，便于公众监督、确保设施效果。

5.3

优化开展社区营造

发展型社会政策强调基于社区的项目优先。当前，社区规划和建设在各地日益广泛地开展，但主要为自上而下、政府主导，工程建设色彩较浓，追求快速见成果。应转变社区规划和实施模式，在社区营造主体上建立各部门协同组织，社区居民、组织、单位共同参与投入的机制，体现“协同共治”的组织特征；要更加关注儿童发展、健康促进、终身教育、人文精神等方面，体现“人类发展”的内容特征；在社会影响上，要增进社区凝聚力，促进社区交流和形成社会网络，创造社区发展的机会，体现“网络培育”特征，如通过邻里中心，各类教室、排练场、会堂、儿童活动中心、表演舞台等空间，为社会交往网络建构提供支持，促进社会资本的培育。

5.4

建立促进市场和为社会提供服务的机制

“后现代”是发展型社会政策在方法手段上的特征，“赋能型国家”支持鼓励私人部门提供公共服务，国家予以规范和鼓励。我国目前的规划审批和土地出让方式，比较适应市场主体的经营性行为和政府投资的公益行为，而对于市场主体和社会组织提供公共服务和公共空间，则存在管理与激励方面存在不足。例如，对土地和建筑用途的管理集中在审批环节，对建成以后大量存在的公共用途改变性质行为，缺乏有效管理手段；在土地出让中，对通过规划条件配置公共设施和公共空间的政策工具，没有充分重视和广泛利用；在为企业、团体等非公共主体提供公共服务方面，在土地政策和规划审批政策上缺乏有力的支持；规划编制和管理以“地块”为单位，没有细化到以具体的“空间”为单位，制约了小型、立体化利用空间提供公共服务的机会。

6  结语

随着人类认识的不断进步，人们对发展的价值追求已转向关注人和社会的全面发展，对经济与社会政策的关系有了更充分的认识，政策方法走向“后现代”模式，发展型社会政策已经成为发达国家和发展中国家的共同潮流。与之相比，我国公共政策尚未超越行政命令主导的模式，现有政策存在着“条条管理、缺乏协同”的现象，规划空间政策对社会发展目标存在着内容滞后、实施低效的问题。党的十九大指出，中国特色社会主义已进入新时代，人民对美好生活的需求是各行业发展的方向。在城乡规划空间政策模式的探索中，国外发展型社会政策经验为我们适应新时代、解决新矛盾提供了有益借鉴，需要在规划空间政策体系中，更加充分地体现社会发展价值，把空间政策与经济、社会政策作为整体来把握，在空间政策中体现儿童发展、健康促进、终身教育、人文精神、公共住房等人力资本投资功能，在运作模式和机制效果上注重社会资本培育、为社会提供公共服务赋能，探索出一条促进两个百年目标实现、面向民族未来前途的规划发展之路。